ظهور نهادهای زیرملی حقوق بشر و نقش آن ها در رژیم بین المللی حقوق بشر
اندرو وولمن
مقدمه
رژیم بین المللی حقوق بشر مدت هاست که به طور کلی به عنوان یک نظام سه سطحی که از نهادها و هنجارهای جهانی، منطقه ای و ملی تشکیل شده است، مفهوم سازی شده است (هلد، ۱۹۹۹؛ غای، ۲۰۰۱). البته، این هرگز برداشت کاملاً دقیقی نبوده است: دولت های محلی مدت هاست که در قلب اجرای حقوق بشر قرار دارند و کمیسیون های مستقل شهری از دهه ۱۹۲۰ به مسائل حقوق بشر پرداخته اند (ساندرز و بنگ، ۲۰۰۷). امروزه نقش نهادهای زیرملی حتی برجسته تر شده است.
در سراسر جهان، بازیگران زیرملی به طور فزاینده ای در ترویج و حمایت از حقوق بشر دخیل شده اند. در بسیاری از نقاط جهان، نهادهای حقوق بشر زیرملی (SNHRIs) – که من آن ها را نهادهای دولتی مستقل غیر قضایی تعریف می کنم که دارای مأموریت فراملی هستند و مأموریت آن ها اجرای هنجارهای حقوق بشر است – نقش های مهمی در ترویج و حمایت از حقوق بشر ایفا کرده اند.
طبق تعریف بالا، SNHRIها را می توان معادل زیرملی نهادهای ملی حقوق بشر (NHRIs) دانست و این دو نوع نهادی بسیاری از ویژگی های مشترک را دارند. همانند NHRIها، SNHRIها با استقلال خود متمایز می شوند: آن ها نهادهای دولتی هستند اما تحت هدایت قوه مجریه عمل نمی کنند. NHRIها و SNHRIها هر دو وظایف مشابهی در زمینه تبلیغات، محافظت و مشورتی دارند، از جمله (اغلب) دریافت شکایات از مردم. در دسته بندی گسترده SNHRI نهادهایی مانند کمیسیون های حقوق بشر، مدافعان حقوق بشر، هیئت های حقوق بشر، پرسونوروس، دفاع از شهر، دیفنسورس سیویکوس و غیره، و همچنین نهادهایی که در حقوق خاصی مانند ضد تبعیض، حقوق کودکان یا حقوق معلولان تخصص دارند، گنجانده می شوند. SNHRIها در حال حاضر تقریباً در تمام سطوح اداری، از شهرها و شهرستان ها گرفته تا استان ها و مناطق وسیع خودمختار وجود دارند.
در این پست وبلاگ، من گسترش SNHRIها را شرح خواهم داد و سپس بحث کوتاهی درباره تحقیقات خود در مورد روابط بین SNHRIها و هنجارها و نهادهای موجود رژیم بین المللی حقوق بشر ارائه خواهم داد.
گسترش SNHRI
SNHRIها در سراسر جهان تاریخچه های نهادی بسیار متفاوتی دارند. در حالی که ظهور NHRIها در سراسر جهان عمدتاً محصول انتشار هنجاری و فشار بین المللی در بیست سال پس از تدوین اصول پاریس در سال ۱۹۹۳ بود، SNHRIها در نتیجه انگیزه های بسیار متفاوت در طول دوره زمانی طولانی تر ایجاد شده اند. بارها انگیزه های تأسیس SNHRI بیشتر با سیاست محلی گره خورده تا امور جهانی. با این حال، وقتی به طور جهانی نگاه کنیم، حداقل چهار الگوی تاریخی هنگام بررسی موج های گسترش SNHRI آشکار است.
اول، بسیاری از حوزه های قضایی در دنیای حقوق عرفی کمیسیون هایی برای رسیدگی به تبعیض محلی و مسائل هماهنگی بین گروه ها ایجاد کردند. در ایالات متحده، چنین کمیسیون هایی اغلب توسط شهرها و ایالت ها پس از شورش ها و اعتراضات نژادی در دهه های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰ تأسیس شدند و در نهایت در جریان جنبش حقوق مدنی دهه ۱۹۶۰ و تلاش های بعدی برای حفظ تغییرات اجتماعی به طور گسترده تری اعلام شدند (ساندرز و بنگ، ۲۰۰۷). استان های کانادا همچنین در دهه های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، پیش از تأسیس هرگونه NHRI در سطح فدرال، کمیسیون های ضد تبعیض را ایجاد کردند، همان طور که ایالت های استرالیا از سال ۱۹۷۷ (هاو و جانسون، ۲۰۰۰) این کار را انجام دادند. علاوه بر نگرانی های حقوق مدنی آن زمان، تأکید اولیه بر حقوق برابری ممکن است بازتاب تقسیم کار فدرال در این کشورها نیز باشد، به طوری که آزادی های اساسی کلاسیک (آزادی بیان، دین، دادرسی عادلانه و غیره) و نیازهای اجتماعی به طور مؤثرتری از طریق قوانین ملی و داوری قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته اند. با گذشت زمان، برخی از این نهادهای حقوق عرفی مأموریت های خود را گسترش داده اند تا دامنه وسیع تری از مسائل حقوق بشری را پوشش دهند، در حالی که برخی دیگر همچنان صرفاً بر حقوق عدم تبعیض و برابری تمرکز دارند.
دوم، در طول چند دهه گذشته، کار سازمان های مدافع حقوق بشر موجود و نهادهای نظارتی مستقل مشابه در بسیاری موارد به طور پیوسته تغییر کرده است، به طوری که نهادهای مدافع حقوق بشر اکنون به طور معمول و صریح هنجارهای حقوق بشری را به گونه ای اجرا می کنند که پیش از دهه ۱۹۹۰ غیرمعمول بود. بنابراین، به گفته کارلنز و وربیک (۲۰۱۰: ۱۹)، نقش و مأموریت نهادهای مدافع حقوق در اروپا می تواند بسیار متفاوت باشد، اما «تغییر قابل توجهی در موضع مدافع حقوق اساسی» وجود دارد.
این تغییر تمرکز لزوماً با تغییر در مأموریت رسمی همراه نبوده است. بلکه اکنون معمول است که نهادهای مدافع حقوق بشر به طور صریح هنجارهای حقوق بشر را ذکر کنند و برای حفاظت از حقوق تلاش کنند، حتی اگر قوانین ارگانیک آن ها به حقوق بشر اشاره نکند (Stuhmcke, 2011). امروز، حداقل در زمینه اروپایی، می توان گفت که تقریباً همه نهادهای مدافع حقوق بشر از جمله منابع هنجاری دیگر از استانداردهای حقوق بشر استفاده می کنند (ریمک، ۲۰۱۳).
موج سوم SNHRIها نتیجه الزامات تمرکززدایی یا فشارهای اجرای حقوق بشر در ایالت های فدرال بوده است. در چندین کشور، پس از تأسیس NHRI، واضح بود که SNHRIها نیز باید ایجاد شوند، زیرا محدودیت های فدرالیسم اجازه نمی دهد NHRI به طور مؤثر بر نهادهای دولتی زیرملی نظارت کند. بنابراین، قوانین تأسیس NHRIs در هند و روسیه اجازه تأسیس SNHRIs توسط ایالت ها را می دهد، در حالی که ماده قانون اساسی اتریش که دفتر مدافع حقوق آن را تأسیس می کند، ایجاب می کند که استان ها اگر نخواهند از نهاد فدرال استفاده کنند، یک نهاد مدافع مشابه ایجاد کنند.
در چند کشور دیگر، مانند بریتانیا، NHRI واقعی هرگز شکل نگرفت و SNHRIها به طور جداگانه در مناطق مختلف تفویض شده و خودمختار تأسیس شدند. در بسیاری از ایالت های فدرال یا غیرمتمرکز دیگر، در ابتدا NHRI در سطح ملی ایجاد شد، اما با گذشت زمان فشارهای محلی باعث شد دولت های شهری یا استانی نیز همین کار را انجام دهند، یا برای پر کردن خلأیی برای NHRIهایی که قادر به تأثیرگذاری مؤثر بر نهادهای زیرملی نبودند، یا در برخی موارد برای تکمیل یا جایگزینی آن ها در سطح زیرملی (Defensor del Pueblo de España, 2003).
در نهایت، و اخیراً، تعدادی از SNHRIs به عنوان بخشی از جنبش «شهرهای حقوق بشر» در بیست سال گذشته تأسیس شده اند. اولین شهرهای موسوم به «شهرهای حقوق بشر» از کار جنبش مردمی برای یادگیری حقوق بشر (PDHRE) پدید آمدند، یک سازمان غیردولتی که در فعالیت های مردمی فراملی فعالیت می کرد و با موفقیت جوامع را به تلاش برای «چارچوب حقوق بشر جهت هدایت توسعه زندگی جامعه» سوق داد (PDHRE، ۲۰۰۷: ۳).
روساریو در آرژانتین نخستین شهر حقوق بشری بود که از طریق فعالیت های PDHRE در سال ۱۹۹۷ تأسیس شد. از آن زمان، ده ها شهر دیگر نیز همین مسیر را دنبال کرده اند، برخی از روش PDHRE استفاده کرده اند و بسیاری دیگر خود را «شهرهای حقوق بشر» اعلام کرده اند بدون دخالت PDHRE. بسیاری، اما نه همه، شهرهای حقوق بشری SNHRI را تأسیس کرده اند. برخی نمونه ها شامل کمیته حقوق بشر ساکای (ژاپن)، رصدخانه حقوق بشر بارسلونا (اسپانیا)، کمیسیون حقوق بشر شهر کائوشیونگ (تایوان)، شورای حقوق بشر گراتس (اتریش) و کمیسیون حقوق بشر سونگبوک-گو (کره) می باشند. وظایف و ترکیب این SNHRIها بسیار متفاوت است، اما تمایل دارند تمرکز گسترده ای بر حقوق بشر داشته باشند تا صرفاً بر تبعیض، الهام از منابع بین المللی به جای ملی، و ارتباطات قوی با جامعه مدنی.
روابط SNHRI با سایر نهادها و هنجارهای حقوق بشری
پایان نامه دکترای من که اخیراً دفاع شده است، به بررسی راه هایی می پردازد که این SNHRIها با سایر نهادهای حقوق بشری و هنجارهای حقوق بشری تعامل دارند (وولمن، ۲۰۱۳؛ وولمن، ۲۰۱۴؛ وولمن، ۲۰۱۵الف؛ وولمن، ۲۰۱۵ب؛ وولمن، ۲۰۱۷). این تمرین پاسخگو به نیاز گسترده ای است که برای انسجام سیستماتیک بیشتر احساس می شود. همان طور که هاماربرگ (۲۰۰۸) استدلال کرده است، «چالش اصلی اکنون تقویت تعامل بین نهادهای بین المللی، ملی و محلی است، برای ترویج برنامه ریزی نظام مند حقوق بشر، جایی که نیازهای محلی و ملی به طور هماهنگ با هنجارهای بین المللی توافق شده هماهنگ شوند.»
تحقیقات من نشان می دهد که SNHRIها به طور جداگانه از نظام گسترده تر حقوق بشر بین المللی وجود ندارند. بسیاری از آن ها به روش های مختلف با هنجارهای بین المللی و نهادهای بین المللی تعامل دارند. این مشارکتی ممکن است شامل موارد زیر باشد: ارائه گزارش به شورای حقوق بشر سازمان ملل یا نهادهای معاهده ای؛ عمل به عنوان مکانیزم های مستقل تحت کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت و پروتکل اختیاری کنوانسیون علیه شکنجه؛ و درگیر شدن با رویه های ویژه شورای حقوق بشر سازمان ملل. آن ها همچنین به شیوه های متفاوتی با NHRIها و سایر نهادهای داخلی تعامل دارند، هرچند این تعاملات همیشه به خوبی پیش نمی رود، چنان که در اختلافات قضایی میان سندیک د گروژ کاتالان و مدافعان اسپانیایی پوبلو یا تنش ها میان کمیسیون ملی حقوق بشر هند و کمیسیون های ایالتی حقوق بشر در آن کشور مشهود است (وولمن، 2013).
همچنین دریافته ام که SNHRIها معمولاً هنجارهای بین المللی را در کار خود به کار می برند، از جمله از طریق پاسخ به شکایات فردی، ارائه مشاوره به بازیگران دولتی، ترویج عمومی هنجارهای حقوق بشر، مشارکت در دعاوی حقوق بشری و نظارت. استفاده از هنجارهای بین المللی اغلب به طور صریح الزامی است، اما در برخی موارد SNHRIها خود تصمیم گرفته اند که از هنجارهای بین المللی استفاده کنند، هرچند در قوانین ارگانیک خود مأموریت روشنی برای این کار وجود ندارد. این موضوع در مشاوره ها و مداخلات کمیسیون حقوق بشر انتاریو و گزارش های کمیسیون روابط انسانی شهرستان لس آنجلس (وولمن، ۲۰۱۵a) مشهود است. در حالی که SNHRIها همچنین با نهادهای همتای خود تعامل دارند، این روابط کمتر قوی هستند و مزایای کمتری نسبت به شبکه های مشابه NHRI ارائه می دهند. این نتایج برخلاف دیدگاه کمیسیون ها و مدافعان حقوق بشر ایالتی و محلی به عنوان نهادهای کاملاً محلی است که به نگرانی های محلی می پردازند و بر اساس هنجارهایی است که ممکن است با هنجارهای بین المللی حقوق بشر همسو باشند اما از متون محلی یا ملی گرفته شده اند. در کل، من معتقدم که ادغام در نظام بین المللی مزایای قابل توجهی برای SNHRIها و همچنین برای سایر بازیگران موجود دارد. تعامل بیشتر با همتایان خود از طریق شبکه های SNHRI می تواند منجر به همگرایی استانداردهای بین المللی، اشتراک گذاری بیشتر اطلاعات، فرهنگ پذیری و چشم انداز مشروعیت از طریق فرایند اعتبارسنجی شود. استفاده از هنجارهای بین المللی توسط SNHRIs می تواند منجر به بومی سازی هنجارهای بین المللی حقوق بشر و افزایش دیده شدن هنجارهای بین المللی در سطح محلی شود. در برخی موارد، سازوکارهای بین المللی می توانند به SNHRIها کمک کنند تا دولت های خود را تحت فشار قرار دهند تا به حقوق بشر احترام بگذارند، همان طور که کمیسیون حقوق بشر ملت ناواهو از روند شکایت رویه های ویژه سازمان ملل برای ادعای نقض حقوق مردم بومی برای دسترسی به مکان مقدس توسط ایالات متحده و ایالت آریزونا اتفاق افتاد (وولمن، 2014).
مشارکت SNHRI در سازوکارهای سازمان ملل نیز احتمالاً اثربخشی SNHRI را با افزایش آشنایی SNHRI با هنجارها و تکنیک های جهانی حقوق بشر افزایش خواهد داد. در مقابل، نهادهای بین المللی نیز می توانند از مشارکت SNHRI بهره مند شوند، برای مثال با دسترسی بیشتر به اطلاعات مستقل درباره شرایط حقوق بشر محلی. مشارکت SNHRIها در سازوکارهای بین المللی نیز احتمالاً میزان توجه به هنجارهای خاص حقوق بشری را که ممکن است به طور سیستماتیک توسط نمایندگان دولت-ملت کمتر مورد تأکید قرار گیرد، مانند حق تعیین سرنوشت افزایش خواهد داد.
I propose a number of specific measures that can help improve the quality of relationships between SNHRIs and other international human rights actors. I argue that the UN should work towards increasing SNHRI engagement by, for example, providing more explicit guidance to the various human rights bodies as to how SNHRIs can be included in various situations and providing capacity-building assistance to SNHRIs in developing countries. I also propose certain measures that NHRIs can take to promote better SNHRI integration into the international system. To this end, NHRIs should consult with SNHRIs where relevant prior to engaging with UN mechanisms, and NHRIs should play a more proactive role in training SNHRIs in their home country on how to best interact with international bodies.
Perhaps most controversially, I suggest that a new version of the Paris Principles be drafted that can apply specifically to SNHRIs. Then, SNHRIs could be accredited in the same way that NHRIs currently are, and those that comply with the terms of these new principles could be granted membership in the Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI) (Wolman, 2015b). This would at once provide qualifying SNHRIs with the considerable socialization benefits and increased international access that NHRIs receive through GANHRI membership, while also providing a clear incentive for SNHRIs to maintain their independence, pluralism, and effectiveness, in order to qualify for full GANHRI accreditation.
Conclusion
Although my research takes the first step towards exploring the relationships between SNHRIs and other actors and norms, more work is needed to flesh out these relationships. It would be particularly interesting to examine the links between SNHRIs and local civil society organisations, for example, and the role of SNHRIs in implementing economic and social rights.
While they often pass under the academic radar, SNHRIs have the potential to contribute to locally relevant human rights implementation in many parts of the world, and to provide new perspectives and objective local information to national and international actors. They should be designed so as to add value to existing human rights mechanisms and avoid redundancy, so that all sub-national, national, and international human rights actors can work together towards the common goal of promotion and protection of international human rights norms.
—
با نویسنده آشنا شوید
اندرو وولمن استاد حقوق بشر و حقوق بین الملل در دانشکده تحصیلات تکمیلی مطالعات بین المللی و منطقه ای در دانشگاه مطالعات خارجی هانکوک در سئول، کره و عضو گروه تحقیقات حقوق و توسعه در دانشکده حقوق دانشگاه آنتورپ است.
